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garante

Autorità Garante per l’infanzia e l’adolescenza

Regione Calabria

Il Garante

Prot. 401                                                                                                              Reggio  Calabria 06.08.2015

On. Presidente della regione Calabria

Assessore al welfare della Regione Calabria

Commissario per il piano di rientro in sanità Regione Calabria

Direttore Generale Dipartimento tutela della salute regione Calabria

Presidente  del Tribunale per i minorenni di Catanzaro

Presidente della Corte dei Conti Catanzaro

On. Presidente del Consiglio regionale della Calabria

 

Oggetto: Art.2 Lr n. 28/2004-Atto di promozione di poteri  sostitutivi -ex co 9 bis, 9 ter, 9 quater e 9 quinquies art. 3 L. 241/90 così come modificata dal D.L. 9.2.2012, n. 5. Richiesta nomina di soggetto con   potere di sostituirsi al Direttore Generale del dipartimento 6 della  regione Calabria, ad oggi inadempiente per la revoca del decreto dirigenziale n. 3483 del 27.3. 2014 del Dip.ex 10   trasformazione comunità Sunrise” per minori in disagio psichico sottoposti a provvedimenti penali per evidente carenza dei requisiti di legge.

 

Con segnalazione del  03.11.2014 prot. 701 questa Autorità Garante per l’infanzia e l’adolescenza della Regione Calabria ha informato tutte le autorità interessate  dell’evidente carenza dei requisiti di legge dell’accreditamento alla struttura Sunrise di Catanzaro Lido    conferito dal Dipartimento 6(ex10) della Regione Calabria con Decreto 3483/2014 R.C.

 

La regione Calabria col succitato decreto  ha autorizzato la sunrise alla trasformazione da Comunità educativa a comunità per minori con disagio psichico e disturbi del comportamento sottoposti a provvedimenti penali e/o amministrativi da parte dell’A.G.

 

All’uopo la scrivente  ha evidenziato la contrarietà del decreto col quale la Regione ha disposto l’accreditamento della Comunità educativa Sunrise in primis rispetto alla legge n. 244/2007 art. 2 comma,  la quale dispone: A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto, vengono trasferite al Servizio sanitario nazionale tutte le funzioni sanitarie svolte dal Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria e dal Dipartimento della giustizia minorile del Ministero della giustizia, comprese quelle concernenti il rimborso alle comunita' terapeutiche, sia per i tossicodipendenti e per i minori affetti da disturbi psichici, delle spese sostenute per il mantenimento, la cura e l'assistenza medica dei detenuti di cui all'art. 96, commi 6 e 6-bis, del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, e successive modificazioni, nonche' per il collocamento, disposto dall'autorita' giudiziaria, nelle comunita' terapeutiche per minorenni e per giovani adulti di cui all'art. 24 del decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 272. Le regioni assicurano l'espletamento delle funzioni trasferite con il presente decreto attraverso le Aziende sanitarie locali comprese nel proprio territorio e nel cui ambito di competenza sono ubicati gli istituti e servizi penitenziari e i servizi minorili di riferimento.

2. Nell'assolvimento delle funzioni trasferite ai sensi del comma 1, le regioni disciplinano gli interventi da attuare attraverso le Aziende sanitarie locali in conformita' ai principi definiti dalle linee guida di cui all'allegato A, che costituisce parte integrante del presente decreto. L’appena menzionato allegato A detta:

- i criteri per il trasferimento al SSN delle funzioni sanitarie;

- le linee di indirizzo per gli interventi del SSN a tutela della salute dei soggetti minorenni sottoposti a provvedimento penale;

- gli obiettivi di salute che le Regioni devono adottare per garantire la tutela della salute dei soggetti minorenni sottoposti a provvedimento penale.

 

Con ciò rendendo avvertita la P.A. procedente che i margini di discrezionalità per deliberare sull’accreditamento delle strutture devono ritenersi sensibilmente ridotti dalle leggi di settore, che non consentono l’accreditamento nelle ipotesi in cui lo stesso non avvenga secondo criteri, linee guida e obiettivi di salute che le leggi de qua individuano e disciplinano espressamente.

E quando la P.A. procedente non si attiene rigorosamente ai margini di discrezionalità che il potere amministrativo, in nome del quale agisce, le consente di fare, inevitabilmente eccede, superando i limiti del potere pubblico che le è stato conferito.

E’ noto a tutti che l’eccesso di potere della P.A. che procede, costituisce un vizio di legittimità del provvedimento amministrativo che si manifesta nel cattivo uso del potere da parte della Pubblica amministrazione o nella deviazione del potere da quei principi generali stabiliti dal legislatore, come la correttezza, la buona fede o la diligenza.

 

Nella comunicazione prot. 701 del 3.11.2014, ho inoltre fatto presente a tutti i destinatari che l'Accordo del 20.11. 2008 Governo – Regioni definisce le  forme di collaborazione tra l'ordinamento sanitario e l'ordinamento penitenziario e della giustizia minorile e che lo stesso  individua altresì, tra le aree di collaborazione fra SSN e l'A.G.M, l'esecuzione degli inserimenti in Comunità Terapeutica disposti dall'AG, riguardanti i minori sottoposti a provvedimento penale.

 

E’ stato, inoltre, rilevato che l'accordo del 26.11. 2009 Governo –Regioni, il quale detta le Linee di indirizzo per l'assistenza ai minori sottoposti a provvedimenti dell’A.G, si prefigge di ottimizzare la presa in carico dei minori con la collaborazione tra SSN e operatori della Giustizia Minorile.

Sulla scia dell’appena citato accordo, il DPGR- CA n 91- 2013, approva:

a) le linee di indirizzo per la presa in carico integrata dei minori sottoposti a provvedimento dell’AG definendo anche i modelli operativi di riferimento per l’assistenza sanitaria;

b) lo schema di protocollo d’intesa per gli interventi di valutazione socio sanitaria e di presa in carico dei minori sottoposti a provvedimento dell’A.G da utilizzare in tutte le AA.SS.PP della Calabria;

c) la struttura terapeutica riabilitativa per minori anche sottoposti a provvedimenti dell’AG.

Ciò posto, deve esser chiaro altresì che l’All.1 del DPGR-CA n 91/ 2013 che disciplina il collocamento del minore in comunità terapeutico riabilitativa, a valenza sanitaria, a spese del servizio sanitario regionale, al successivo All.3 prevede che tale collocamento debba avvenire in una struttura definita esplicitamente e senza che possibilità di equivoci: “una struttura residenziale terapeutica riabilitativa ed educativa per minori con gravi disturbi del comportamento correlati a patologie psichiatriche dell’età evolutiva o con problemi di dipendenze patologiche anche autori di reato” con la finalità di “garantire al minore/adolescente accolto un trattamento terapeutico riabilitativo personalizzato e definito all’interno di un progetto individuale”.

Il predetto Allegato non ha trascurato di stabilire che “la struttura deve dotarsi di una carta dei servizi che ne definisce il modello operativo e illustra le principali procedure. La presa in carico di ogni utente deve essere effettuata dal neuropsichiatra infantile responsabile, l’accoglienza è garantita da un NPI o da uno psichiatra con documentata esperienza/formazione specialistica dell’età evolutiva.

Nulla di tutto ciò può avvenire in una struttura socio-assistenziale priva delle professionalità specifiche, quale ad esempio quella del Neuro-psichiatra infantile o dello psichiatra con documentata esperienza/formazione specialistica dell’età evolutiva, che invece la legge non solo prevede ma addirittura garantisce.

Sulla scorta di tali evidenze ho segnalato alle  Istituzioni interessate, oltre che alla P.A. che ha proceduto all’emanazione del decreto di accreditamento della struttura Sunrise di Catanzaro Lido, che quest’ultima (autorizzata dal Dip 10 della Regione Calabria con Decreto n.3483/2014, nonostante le evidenti carenze di requisiti già illustrate) non è una struttura a carattere sanitario e pertanto non può svolgere attività di “diagnosi medica, psicologia e sociale con presa in carico integrale del minore”(come è dimostrato irrefutabilmente dalla stessa carta dei servizi allegata al decreto di autorizzazione).

La suddetta autorizzazione rilasciata dalla regione Calabria alla “sunrise “non comporta, altresì, per l’ASP di Catanzaro l’obbligo di esercitare i controlli dovuti sulle attività di strutture a carattere sanitario per minori (progetto, terapia, miglioramenti, adeguamenti, sospensione).

Con ciò ponendo una duplice criticità:

  1. a)La prima, che è prima anche in ordine di importanza per la sua gravità intrinseca, è quella della sottrazione della garanzia del diritto alle cure, all’assistenza sanitaria e alla salute a soggetti minori d’età e già portatori di gravi problematiche che li hanno portati all’attenzione dell’Autorità Giudiziaria.

E’ stato altresì segnalato che “una struttura non adeguata (l’inadeguatezza è ontologicamente connessa al suo essere una struttura non a carattere sanitario) fornisce prestazioni sanitarie che necessariamente, stante l’assenza di una organizzazione sanitaria, sono inidonee ed espongono i minori che dovessero fruire dei servizi a rischi. E’ di tutta evidenza che l’esercizio di attività di diagnosi medica, psicologia e sociale con presa in carico integrale del minore da parte di soggetti diversi dalle strutture a carattere sanitario non solo rappresenta violazione della normativa in materia, ma soprattutto espone minori a lesioni al loro diritto alla salute e ad un sano sviluppo della loro personalità. Tali lesioni di diritti costituzionalmente garantiti, peraltro, normativamente previsti e statuiti nei LEA per ciò che attiene alla misura, si pone in espresso contrasto con l’impegno assunto dalla Repubblica (e poi reso normativamente obbligatorio dalla legge dello Stato Legge 27 maggio 1991, n. 176) nella Convenzione di New York all’art. 24 di riconoscere il diritto del minore di godere del miglior stato di salute possibile e, dunque, di quello più adeguato già fornito da competenti enti e strutture autorizzate alla terapia”.

  1. b)La seconda criticità è legata alla contestuale presenza nella struttura di minori beneficiari di prestazioni socio-assistenziali e minori beneficiari di prestazioni

Tale commistione è senz’altro pregiudizievole per entrambe le tipologie di fruitori del servizio, le quali presentano necessità assistenziali diametralmente opposte, con possibilità elevatissima di fallimento dei percorsi riabilitativi per tutti gli ospiti della struttura.

E certamente non sfuggirà che l’ipotesi appena illustrata si pone in palese contrasto con il diritto del minore ad un sereno processo di crescita e sviluppo della personalità che l’art. 2 della nostra Costituzione riconosce e garantisce quale principio fondamentale.

 

Alla dettagliata segnalazione di chi scrive il Dipartimento 10  della regione nella persona del Responsabile del procedimento (Avv. Francesco Campana), ha risposto con comunicazione prot. SIAR  351799 del 7.11.2014.

La Regione ha contestato in toto le doglianza, pur legittime e fondate della scrivente con le seguenti motivazioni.

Anzitutto ha fatto presente di non aver applicato la normativa per l’accreditamento indicata nella segnalazione del Garante, ritenendo di dover applicare la Legge Regionale 23/2003 ed il Regolamento Regionale 5/2010, senza fornire alcun argomento a conforto della scelta di disapplicare le leggi dello Stato in subiecta materia in favore delle leggi regionali richiamate.

Sul punto deve osservarsi primariamente che la L.R. n. 23/2003 all’art. 1 chiarisce indubitabilmente quali siano i principi generali che l’ hanno ispirata. La norma citata recita testualmente: 1. La Regione Calabria, in attuazione dei principi di uguaglianza e solidarietà di cui agli artt. 2, 3 e 38 della Costituzione, del principio di sussidiarietà di cui all’art. 118 della Costituzione e nel rispetto delle Leggi dello Stato, disciplina e riordina gli interventi e il servizio pubblico in materia sociale e assistenziale, assicura alle persone e alle famiglie un sistema integrato di interventi e servizi sociali, promuove interventi per garantire la qualità della vita, pari opportunità, non discriminazione e diritti di cittadinanza, previene, elimina o riduce le condizioni di disabilità, di bisogno e di disagio individuale e familiare derivanti da inadeguatezza di reddito, difficoltà sociali e condizioni di non autonomia.

Al successivo art. 2, la legge che la Regione vorrebbe porre alla base della scelta deliberata di disapplicare le leggi dello Stato in ordine all’accreditamento delle strutture sanitarie stabilisce inoltre: La presente legge disciplina lo svolgimento di tutte le funzioni e i compiti amministrativi relativi alla materia dei servizi sociali nel rispetto dei principi contenuti nel D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, che ha conferito alle Regioni e agli Enti locali la generalità delle funzioni e i compiti amministrativi anche nella materia dei servizi sociali, e nella Legge-quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali 8 novembre 2000, n. 328, che ha dettato i principi per la realizzazione di un sistema integrato di interventi e servizi sociali.

E chiarisce al comma 2 che: Per le funzioni e i compiti amministrativi concernenti la materia dei servizi sociali si intendono le attività relative alla predisposizione e all’erogazione dei servizi gratuiti o a pagamento o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona incontra nel corso della sua vita al fine di concorrere alla realizzazione di un organico sistema integrato di sicurezza sociale volto a garantire il pieno e libero sviluppo della persona e delle comunità, escluse quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, nonché quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia.

E’ evidente che la legge regionale n. 23/2003 afferisce a tutt’altro settore rispetto a quello che, per contro, riguarda l’accreditamento di strutture sanitarie, le quali devono rispondere a fortiori ai requisiti contenuti in tutta la normativa richiamata da  questa Autorità Garante e ripercorsa nel dettaglio nella prima parte della presente segnalazione.

L’obiettivo della legge regionale è primariamente quello di regolamentare le funzioni di programmazione, indirizzo e coordinamento di cui la stessa è istituzionalmente titolare. Pertanto l’atto normativo promuove  l’adozione del Piano regionale degli interventi e dei servizi sociali, il coordinamento con le politiche dell’istruzione, della formazione professionale e del lavoro; la raccolta e l’elaborazione dei dati sui bisogni, sulle risorse e sull’offerta dei servizi socio-assistenziali; la realizzazione dell’osservatorio regionale dei servizi sociali e delle condizioni di povertà e del disagio sociale;  la definizione, di concerto con gli Enti locali interessati, degli ambiti territoriali ottimali per la gestione dei servizi, nonché gli strumenti e le modalità di intervento per la creazione dei sistemi locali dei servizi sociali e tutte le altre attività similari nell’ottica della realizzazione dell’obiettivo del sistema integrato dei servizi.

Nel quadro programmatico degli interventi promossi dalla L. 23/2003, c’è un riferimento generico all’accreditamento delle strutture e dei servizi sociali a gestione pubblica, ma lo stesso si limita a promuovere in successivi atti di carattere esecutivo “la definizione, sulla base dei requisiti minimi definiti dallo Stato, dei criteri per l’autorizzazione, l’accreditamento e la vigilanza delle strutture e dei servizi sociali a gestione pubblica”.

L’unico articolo del testo che in qualche misura fornisce maggiori indicazioni in tema di accreditamento, è l’art. 13, che tuttavia delegittima tout court l’azione posta in essere dalla Regione mediante il decreto con cui ha disposto l’accreditamento della struttura Sunrise, in quanto tale art. delega ai Comuni le funzioni amministrative del rilascio dell’autorizzazione, dell’accreditamento e della vigilanza dei servizi sociali e delle strutture a ciclo residenziale e semiresidenziale e delle Comunità di tipo famigliare con sede nelle civili abitazioni a gestione pubblica o degli enti di cui all’art. 1, comma 5, della legge 328/2000 ed ai sensi degli articoli 24 e 25 L.R. 23/2003.

Tutto ciò, peraltro, trova conferma nell’art. 25 della L.R. 23/2003 (collocato per l’appunto nel Titolo V “Autorizzazione e Accreditamento”), il quale al 4° comma dispone: “Le funzioni amministrative concernenti l’accreditamento sono attribuite ai Comuni, ricadenti negli ambiti di cui all’art. 17 della presente legge, acquisito il parere di un apposito organismo tecnico la cui composizione e modalità di funzionamento sono stabiliti con la direttiva di cui al comma 3. La Regione programma, individua e organizza azioni formative rivolte ai componenti gli organismi tecnici”.

Pertanto, ove mai vi fossero state le condizioni per l’accreditamento, e non vi sono, perché la struttura Sunrise non ha  requisiti di legge, comunque nella procedura seguita rimarrebbe un vulnus insanabile, tecnicamente qualificabile come straripamento di potere, in quanto ha proceduto all’accreditamento della Sunrise direttamente la Regione e non il Comune, individuato ex lege come soggetto titolare della funzione di accreditamento delle strutture.

 

Appare quasi paradossale che la legge che la Regione invoca a tutela del proprio operato delegittimi in maniera tranchant l’azione posta in essere con il decreto di accreditamento della Sunrice, perché quella stessa legge, senza ombra di dubbio, individua i Comuni quali titolari della funzione dell’accreditamento, la quale, in ogni caso (per espressa previsione della L.R. 23/2003, art. ) deve avvenire sulla base dei requisiti minimi definiti dallo Stato.

Né vale l’eventuale invocazione dell’uso dei poteri sostitutivi di cui all’art. 11 lett. o) della L. 23/2003 da parte della Regione rispetto ai Comuni, perché l’uso del potere sostitutivo da parte dell’organo gerarchicamente sovraordinato postula l’inadempimento del titolare della funzione pubblica non esercitata e qui non v’è traccia di un presunto inadempimento del Comune competente all’accreditamento della Sunrise.

Si legge, infatti, nello stesso art. 11 lett. o) L.R. 23/2003 che alla Regione spetta “l’esercizio dei poteri sostitutivi nei confronti degli Enti locali inadempienti rispetto a quanto stabilito dagli articoli 6, comma 2, lettere a), b) e c), e 19 della Legge 328/2000”.

 

Infine, si pone in rilievo che, per ammissione della stessa Regione Calabria (si veda lettera del 7.11.2014 Prot. SIAR 351799), la struttura Sunrise non erogherebbe prestazioni di tipo sanitario, ma fornirebbe servizi al fine di creare percorsi individualizzati per i minori con disagio pasichico e disturbi del comportamento, a rischio e anche fermati in flagranza di reato, sottoposti a provvedimenti penali e/o amministrativi.

Ci si chiede come sia possibile ragionevolmente sostenere che una struttura che non eroga prestazioni di tipo sanitario possa creare percorsi individualizzati per minori con disagio psichico, specie ove si ponga mente all’ulteriore contraddizione contenuta nella comunicazione della Regione del 7.11.2014, secondo cui “è vero che nella Carta servizi si parla di diagnosi medica, ma ad avviso dello scrivente, tale attività è inquadrabile nelle finalità della norma citata, laddove afferma che occorre favorire interventi integrati”.

Il Responsabile del Procedimento (Avv. Francesco Campana), scrivendo ciò, conferma l’assoluta incongruenza che c’è tra la decisione di accreditare come struttura socio-sanitaria la Sunrise e le condizioni della stessa.

Nessun nesso, nessuna coerenza logica si può mai riscontrare tra la finalità della realizzazione del sistema integrato dei servizi e la confermata mancanza dell’elemento della diagnosi medica (peraltro dichiarata come sussistente nella Carta servizi allegata al decreto).

Tutto ciò rilevato, questa Autorità Garante per l’Infanzia e l’Adolescenza in data 19.1.2015 prot 36 ha chiesto al direttore generale del dipartimento 10 oggi 6della Regione Calabria di ricorrere all’autotutela amministrativa, ponendo in essere un atto di ritiro del  provvedimento evidentemente illegittimo  per  riparare all’errore commesso sia sotto il profilo della tutela minorile, sia sotto l’ulteriore e diverso profilo del cattivo uso del potere pubblico.

Quest’ultimo aspetto, meno urgente rispetto alla tutela minorile che ha la primazia su tutto,  tuttavia da non ritenersi secondario, per l’ipotesi di grave danno erariale imputabile alla Regione Calabria e, dunque, sottoponibile al vaglio della Corte dei Conti.

Se la Regione Calabria, infatti, mediante un atto illegittimo, impone aggravi di spese pubbliche non dovute, determina un danno erariale del quale deve dare conto alla Magistratura contabile.  Senza considerare inoltre che, così procedendo, la Regione non solo contravviene alle leggi generali in materia di spesa pubblica, ma anche a quelle specifiche, più recenti, dettate dalla difficile congiuntura economica del momento che vanno nella direzione di una normativa di settore sempre più improntata al principio del contenimento della spesa.

Il dato deve leggersi in tutt’altro modo: il dipartimento 10, oggi 6, della Regione  Calabria  ha, senza averne i poteri pubblici e senza che ricorressero i presupposti di legge, accreditato una struttura socio assistenziale come struttura socio sanitaria, abusando dei propri poteri e cagionando un danno erariale con pagamento di somme,comunque  dovute alla Sunrise ,già nell’anno 2014 come ente accreditato, pur non avendone diritto.

 Risultando del tutto  vano  l’atto  d’impulso a provvedere  alla revoca  del decreto n. 3483/2014 di accreditamento della struttura socio assistenziale sunrise promosso nei confronti del Direttore Generale del dip.6(ex 10) della regione Calabria del 19.1.2015-prot n 39(da intendersi qui integralmente riportato)

si promuovono i poteri sostitutivi

ex co  9 bis,9 ter quater e 9 quinques art.3 della  L 241/90 così come modificata dal D.L 9 febbraio 2012 n.5 attraverso la nomina di soggetto a cui è attribuito il potere di sostituirsi al Direttore Generale del dipartimento 6 della regione Calabria,ad oggi inadempiente per la revoca del decreto dirigenziale  n 3489 del 27.3.2014 e di volerne valutare la performance individuale ai fini di una sua responsabilità disciplinare e amministrativo contabile  con trasmissione degli atti adottati

                                                                     F.to   On. Marilina Intrieri