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IL REGIME DELLA PROROGATIO DEL GARANTE 

 

L’Autorità Garante dell’infanzia ed adolescenza della Regione Calabria è istituita dalla L.R.  28/2004, unica disposizione legislativa, che non solo ne regolamenta il funzionamento, ma nel conferirle specifici poteri, ne disciplina le modalità di nomina, decadenza e cessazione.

Sulla base dei criteri di risoluzione delle antinomie, le disposizioni contenute dalla L.R. 28/2004, qualora in contrasto con altre disposizioni, possono essere non applicate solo se si tratta di disposizioni contenute in una norma di rango superiore (tutte le disposizioni contenute in fonti del diritto di rango inferiore alle Leggi regionali - quali ad esempio le delibere del Consiglio regionale etc. - non sono dotate, per il principio di gerarchia delle fonti, di una forza attiva idonea a prevalere sulla forza passiva di una legge regionale) ovvero di una norma dello stesso rango (ad esempio altra legge regionale) successiva alla L.R. 28/2004, atteso che altro criterio di risoluzione delle antinomie, a paritá di rango delle fonti del diritto, è quello temporale.

L’Autorità Garante è stata eletta con una particolare disciplina prevista dalla sopracitata Legge Regionale n. 28/2004: quella di cui all’ articolo 8 della medesima Legge, intitolata norma transitoria, ed introdotta dall’art. 7 comma 3 della L.R. 10 luglio 2008, n. 22.  Si tratta di Autorità Garante nominata in sede di prima applicazione della L.R. 28/04 dal Presidente del Consiglio Regionale. E’ evidente che si è dinnanzi ad una  disposizione che, indubbiamente, si pone quale eccezione alla ordinaria disciplina di nomina dell´Autorità Garante (l´art. 3 L.R. 28/04 che disciplina il regime ordinario, dispone che “Il garante è nominato dal Consiglio regionale …” mentre il successivo art. 8 – introdotto  dall’art. 7 comma 3 della L.R. 10 luglio 2008, n. 22 dispone che “In sede di prima applicazione della presente legge, qualora siano decorsi centottanta giorni dalla entrata in vigore della stessa, senza che il Consiglio regionale abbia provveduto alla nomina del Garante, a norma dell'art. 3, vi provvede il Presidente del Consiglio regionale”) e che pertanto, ex art. 14 delle preleggi, non puó essere applicata in via analogica oltre i casi e i tempi in esse considerati.  

Ciò premesso, la questione si pone nei termini di applicabilità, al Garante Regionale, delle diposizioni contenute nella L.R. 39/95, sulla proroga degli organi amministrativi e delle nomine di competenza regionale.  

Fermo restando quanto sopra evidenziato in merito ai criteri di risoluzione delle antinomie, nell´ambito di un´apparente conflitto tra fonti dello stesso rango (si tratta di disposizioni contenute in due Leggi Regionali di cui una -la L.R.  39/95 - è antecedente all´altra, la L.R. 28/04), in una lettura unitaria del sistema dei valori cui è portatrice la Repubblica Italiana, è fuor di dubbio che il Garante dell´Infanzia ed adolescenza, attualmente, seppur cessato dalle funzioni, ex art. 8 della L.R. 28/04, operi in regime di prorogatio, sino alla nomina della nuova Autoritá Garante. Al Garante dell´infanzia e

adolescenza della Regione Calabria, infatti, non possono essere applicate le disposizioni di cui alla LR. 39/95 alla luce delle seguenti considerazioni:  

-         Il comma 3 dell´art. 1 della L.R. 39/95 prevede espressamente che le disposizioni in essa contenute non si applichino agli organi fondamentali della Regione e agli organi in cui si articola il Consiglio regionale. Non vi è dubbio che il Garante per l´infanzia sia organo fondamentale della Regione. Le lettere a), b), c). d). d bis), e) g), h), l), p) del comma 2, art. 2, titolo I  dello Statuto della Regione Calabria indicano i principi fondamentali della Regione Calabria, alla cui garanzia di piena attuazione nel territorio regionale (limitatamente ai minori di etá) è funzionalmente istituito, ex art. 1, co 1 L.R. 28/04,  il Garante per l'infanzia e l'adolescenza della Regione Calabria. 

-         Che il criterio di individuazione degli organi necessari cui si riferisce il comma 3 dell´art. 1 della L.R. 39/95  sia quello che il Legislatore regionale ha voluto imprimere all´atto dell´emanazione della disposizione, trova conferma nell´espresso rinvio - di certo non manifestante carattere di elencazione tassativa  - tra gli organi fondamentali, ad altra Authority, quella dell’ “Autorità regionale per la valutazione dei rapporti di consulenza e professionali esterni retribuiti con la Regione e con gli enti di emanazione regionale”.

-         Il Garante per l´infanzia ed Adolescenza della Regione Calabria è organo costituzionalmente necessario e come tale soggiace notoriamente ad una disciplina diversa, rispetto agli altri organi non necessari, del generale divieto di prorogatio degli organi previsto dalla legislazione nazionale. Il principio della necessità di non tollerare la soluzione di continuità di taluni organi, come sopra evidenziato, è stato ripreso a livello regionale dal  co 3 dell’art. 1 della L.R. 39/95 e non può essere applicato per qualsivoglia organo o ente dell’amministrazione (cfr. in proposito L.444/94 ed il precedente intervento della Corte Costituzionale in materia racchiuso nella sentenza 208/92), ma solo a quelli necessari, come il Garante per l’infanzia ed adolescenza; per gli altri, infatti, è previsto un termine massimo di durata di prorogatio (cfr. Corte

Costituzionale 208/92 sulla questione di legittimità costituzionale della L.R. Sardegna 6/89). Ciò, proprio a causa della peculiare rilevanza dell’amministrazione de quo sul territorio, che qualifica la struttura stessa della Regione, e rispetto alla quale è necessario poterne assicurare la continuità funzionale. Come noto, assicurare la continuità funzionale, esclude che il depotenziamento dettato dalla cessazione possa spingersi ragionevolmente fino a comportare una indiscriminata e totale paralisi dell’amministrazione stessa. L’Autorità Garante per l’infanzia ed adolescenza della Regione Calabria è organo necessario della Regione Calabria, tale assunto trova conforto, altresì, in apposito parere pro veritate già reso al riguardo da autorevolissima dottrina costituzionale (Prof. Franco Modugno). La L.R. 28/04 prevede l’istituzione del Garante dell’infanzia ed adolescenza della Regione Calabria con il fine di assicurare la piena attuazione di quei diritti minorili previsti dalla Convenzione di New York del 1989 e dalla Convenzione di Strasburgo (entrambe ratificate dall’Italia e, dunque, leggi ordinarie della Repubblica). 

L’autorità Garante è amministrazione autonoma della Regione Calabria la cui operatività costituisce esecuzione di un obbligo internazionale, garantito specificatamente dal primo comma dell’art. 117 della Costituzione che richiede l´adempimento degli organi derivanti dal diritto internazionale. “A tale proposito, coerentemente, si prevede che il Garante “vigila, con la collaborazione di operatori preposti, sull´applicazione su tutto il territorio regionale della Convenzione internazionale di tutela dei soggetti in età evolutiva e sull´applicazione e attuazione delle disposizioni normative nazionali, affidate alla competenza della Regione e degli enti Locali” (art. 2, comma 1, lett. A). Inoltre, si prevede che “il Garante svolge la propria attivitá in piena autonomia, con indipendenza di giudizio e valutazione, e non è sottoposto ad alcuna forma di controllo gerarchico o funzionale” art. 1 comma 3). Da tale enunciato legislativo si ricava agevolmente che il Garante per l´infanzia e adolescenza è istituito, altresì, come autorità amministrativa indipendente della Regione Calabria, a tutela di valori giuridici tutelati sia a livello internazionale sia a livello costituzionale”.  Ne deriva da ciò che l’autorità Garante, quale organo necessario della Regione, anche per i motivi sopra esposti legati ad un’attenta lettura del comma 3 dell’art. 1 L.R. 39/95, non rientra tra i soggetti da essa disciplinati. 

Anche la delibera dell’ufficio di presidenza del Consiglio regionale della Calabria n. 9 del 24.02.15 rileva, espressamente, che al Garante dell’infanzia non si applica la

L.R. 39/95, ma la LR. 28/04 e la L.R. 22/08

Che non sia applicabile al Garante dell´Infanzia ed adolescenza la L.R. 39/95 è confermato, oltre che dalla lettura delle singole disposizioni sopra indicate e dalla ratio legis sottesa, secondo quanto disposto dal co 1 art. 12 delle preleggi, anche da una interpretazione della disposizione effettuata secondo gli altri criteri indicati al medesimo art. 12, comma 2, e cioè  avendo riguardo a disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe e, nell´unitarietà del sistema, avendo riguardo a principi generali dell´ordinamento. 

La circostanza che:  

-         le previsioni contenute all´art. 2 della L.R. 39/95 sulla competenza del soggetto deputato ad effettuare la nomina dell´Autorità Garante -segnatamente comma 1 (“La ricostituzione degli organi di cui al comma 1 dell'art. 1 deve avvenire in tempo utile affinché il relativo atto consegua efficacia prima della scadenza degli stessi”), comma 2 (“Ove non si provveda nel termine di cui al comma 1, gli organi debbono essere ricostituiti entro il periodo di proroga di cui all'art. 6.”) e comma 3 (“Nel caso in cui, almeno tre giorni prima della scadenza del termine di proroga, la nomina non sia stata ancora effettuata, ad essa provvede, prima della scadenza del termine medesimo, il Presidente del Consiglio regionale”) - sono in contrasto con le disposizioni contenute nell´altra L.R , la  n. 28/04 che prevede che la nomina del Garante sia effettuata dal Consiglio Regionale (art. 3) e solo in caso di prima nomina (art. 8) dal Presidente del Consiglio Regionale; 

-         le previsioni contenute nell´art. 3 della L.R. 39/95 (“gli organi … la cui durata in carica è indicata con generico riferimento alla durata del Consiglio regionale o alla legislatura scadono il novantesimo giorno successivo alla data di insediamento del Consiglio regionale) si riferiscono a situazioni diverse da quelle di cui all´art. 8 della L.R. 28/04 (cessa dalle funzioni a conclusione della Legislatura in corso) ferma restando la prevalenza delle disposizioni contenute nella L.R. 39/95 rispetto a quelle contenute nella L.R. 28/04 per il principio temporale quale criterio di risoluzione delle antinomie, non puó non prendersi in considerazione il fatto che la L.R. 28/04 non contenga alcun riferimento, visto o rinvio alla disciplina prevista per la nomina alla L.R. 39/95. La mancanza di considerazione non puó essere letta come una dimenticanza del Legislatore, quanto, piuttosto, come una esclusione di inquadramento dell´istituita Autorità ammnistrativa nella disciplina prevista dalla L.R. 39/95 poiché estranea e non rientrante tra i soggetti indicati al comma 1 e 2 della medesima legge.

Il dato trova conferma, per analogia, nell´inquadramento dato ad altre Autorità di Garanzia di diritti umani da diversi atti normativi che espressamente ne hanno evidenziato l´operativitá in regime di prorogatio, senza l´indicazione di una scadenza della stessa (a mero titolo esemplificativo e non esaustivo:  deliberazione di Giunta Comunale n.156 del 16.09.2013 del Comune di Palermo, deliberazione del Consiglio Comunale in data 7 giugno 2004 del Comune di Torino, Delibera Consiglio comunale, n. 71 del 23/09/2008 Comune di Rovigo, Delibera Provincia di Gorizia n. 41 – prot. n. 33290/2012 etc.) 

L’Ufficio del Garante, per le funzioni svolte che necessitano di quell´autonomia ed indipendenza che giustificano una serie di incompatibilitá della carica (art. 3 L.R. 28/04) non può essere assorbito, come invece previsto per gli altri organi regolamentati dalla L.R.n.39/95, dal Presidente o da un commissario ad acta da questi nominato, ma al contempo l’Ufficio, posto a garanzia di diritti umani, non può rimanere inattivo.  La mancanza di espressa previsione normativa di cessazione dalla carica,   per  il carattere di necessarietà del Garante dell’infanzia e dell’Adolescenza e la sua subordinazione esclusiva alla L.R 28/04, qualora il Garante si sottraesse nell’esecuzione degli incarichi conferiti dalla legge, lasciando vacante l’Ufficio, sarebbe inadempiente e responsabile dei danni da ciò derivanti sulla violazione di diritti umani minorili.

A conferma di ciò, è la circostanza che ad oggi, pur essendosi espletato il bando, la nomina del nuovo Garante non è ancora avvenuta. Ogni diversa interpretazione delle norme in questione che andrebbe a sottoporre l´Autorità Garante alla L.R. 39/95, stante la mancata nomina di una nuova Autorità Garante, porrebbe il Presidente del Consiglio Regionale e gli altri soggetti investiti dal potere, in una situazione di inadempienza e responsabilitá, stante il combinato disposto di cui agli artt. 2, co 3 e 7 della L.R. n.39/95.   Certo, piuttosto, è che rinnovata la Legislatura, per evitare che la prorogatio del Garante si trasformi in una prorogatio sine die, volta non alla realizzazione della continuità amministrativa ma alla inerzia della Regione Calabria, è necessario che il Consiglio Regionale provveda senza ulteriore indugio, e nei termini di legge, ad effettuare la nomina del Garante dell’infanzia ed adolescenza per evitare di incorrere in inadempienze amministrative, nelle quali rileveranno sicuramente responsabilità dirette, ove da ciò dovesse generarsi danno da violazione di diritti minorili.